央行分支機構改革仍在路上
時間：2023-08-20 20:57:57
8月18日上午，中國人民銀行廣東省分行正式掛牌。南方日報記者
(資料圖片僅供參考)
石磊 攝
18日，中國人民銀行廣東省分行、中國人民銀行深圳市分行掛牌。中國人民銀行廣東省分行轄內19個地市分行同步掛牌。
同日，中國人民銀行31個省（自治區、直轄市）分行，5個計劃單列市分行和317個地（市）分行掛牌。中國人民銀行各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區分行加掛分行營業管理部牌子。
至此，運行近25年的人民銀行大區分行制度正式退出歷史舞臺，人民銀行分支機構改革邁出重要一步。大區分行有怎樣的“前世今生”？本輪人民銀行分支機構改革原因幾何？改革還有哪些看點？
●南方日報記者 唐柳雯
從省級分行到大區分行
縱觀我國中央銀行體制變化歷程，一定程度上映射出我國從計劃經濟向市場經濟轉型，國家治理體系和能力逐漸完善的過程
中國人民銀行成立至今已近75載。改革開放以來，其在體制、職能、地位、作用等方面發生了巨大而深刻的變革。
“縱觀我國中央銀行體制變化歷程，一定程度上映射出我國從計劃經濟向市場經濟轉型，國家治理體系和能力逐漸完善的過程。”廣東省社會科學院研究員任志宏說。
1948年12月1日，中國人民銀行在河北省石家莊市中華北大街55號宣布成立。在此后相當長的一段時間里，人民銀行既行使中央銀行職能，又辦理具體的信貸、儲蓄等商業銀行業務。
及至1983年9月，國務院作出《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，規定中國人民銀行專門行使中央銀行職能，不對企業和個人辦理信貸業務，集中力量研究和做好全國金融的宏觀決策，加強信貸資金管理，保持貨幣穩定。
“這是銀行體制的一項重大改革，中國人民銀行專門行使中央銀行職能，以加強信貸資金的集中管理和綜合平衡，更好地為宏觀經濟決策服務。”一位業內人士對記者表示。
彼時，我國仍處于改革開放初期。
一方面，經濟高速發展，人民銀行逐步運用利率、存款準備金率、中央銀行貸款等手段來控制信貸和貨幣供給，在制止“信貸膨脹”、“經濟過熱”、促進經濟結構調整的過程中初步培育宏觀調控的能力。
另一方面，地方政府發展經濟的意愿十分強烈，往往要求金融部門給予當地較多的傾斜，這容易與中央銀行的職能發生沖突，給宏觀調控帶來一定影響。
這也為中央銀行的再一次改革埋下伏筆，跨行政區設置中央銀行的分支機構多次被提及——
1993年，《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，人民銀行的分支機構為總行的派出機構，應積極創造條件跨行政區設置。
1995年通過的《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行根據履行職責的需要設立分支機構。
1997年，《關于深化金融改革、整頓金融秩序、防范金融風險的通知》提到，要盡快改變中國人民銀行分支機構按行政區劃設置的狀況，有計劃、有步驟地撤銷中國人民銀行省級分行，在全國設置若干跨省、自治區、直轄市的一級分行，重點加強對轄區內金融業監督管理。
漸漸地，跨行政區設置人民銀行分支機構的路徑清晰了起來。最終在1998年，人民銀行撤銷了31個省級分行，成立天津、沈陽、上海、南京、濟南、武漢、廣州、成都、西安9大跨區分行和北京、重慶2家營業管理部。
在大區分行制度下，1個大區分行在數個省份履行中央銀行職責。以原中國人民銀行廣州分行為例，其在廣東、海南、廣西三地履行中央銀行職責，負責轄區內貫徹執行貨幣信貸政策，監督管理金融市場，維護地區金融穩定等工作。
“設立大區分行的目的，是為了增強在地方層面執行貨幣政策的獨立性，減少地方政府對人民銀行地方分支機構在制定貨幣信貸政策以及銀行監管方面的干預。”任志宏表示。
這樣的設置顯然有利于執行貨幣政策和實施金融監管。
在人民銀行集貨幣政策與銀行監管功能于一身的年代，設置大區分行有利于排除人情網、關系網對金融監管的干擾，對當時清理農村基金會、打擊地方逃廢債行為、處置地方金融機構風險、處罰金融機構違規責任人等都起到了積極作用。
從大區分行回歸省級分行
恢復設立人民銀行省級分行，具有四個方面積極作用；改革的重點難點之一是人事安排
不過，硬幣都有雙面。
招聯金融首席研究員董希淼表示，大區分行雖然在統一金融監管、減少地方政府干預、防范金融風險等方面發揮了一定作用，但其與我國行政區劃設置、風險處置屬地化等現實存在沖突。
“我國以省為單位的省域經濟特點明顯，大區分行與省級政府主管經濟的基本格局不適應，與地方黨政對金融風險處置承擔屬地責任的要求不適應。”一位業內人士表示。
在實際運作中，大區分行要管理和協調不同的省份中心支行，在協調過程中效率不夠高；對其他省區情況不甚了解，政策制定難以因地制宜；與省委、省政府經濟金融工作協調不順暢的情況時有發生。
這一現象在全國普遍存在。事實上，人民銀行也較早意識到這一點，曾順應趨勢做出一系列調整。
例如，在2004年，人民銀行總行明確，貨幣信貸職能由此前的大區分行管理，改為由省會中心城市支行負責各省地市支行的貨幣信貸和金融市場管理，并直接向總行負責。
此后，大區分行體制不斷調整優化，省會城市中心支行職能增加之后，近年來在實際上履行省級分行職能。“例如，名義上人民銀行廣州分行是要管廣西和海南，實際上三地的業務早就平行開展了。”一位人民銀行工作人員告訴記者。
今年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）明確提出，統籌推進中國人民銀行分支機構改革。
《方案》提出，撤銷中國人民銀行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。
在新一輪國務院機構改革方案公布160多天后，作為其重要組成部分，人民銀行分支機構改革正式落地。8月18日，人民銀行各省（自治區、直轄市）分行、計劃單列市分行及地（市）分行完成掛牌，使省會城市中心支行履行省級分行智能得到了正式確認，“標志人民銀行分支機構改革邁出重要一步”，董希淼說。
至此，人民銀行分支機構改革走過了從省級分行到大區分行再回歸省級分行的歷程。為何要恢復省級分行？新一輪改革順應了哪些新趨勢？
“恢復設立人民銀行省級分行，具有四個方面積極作用。”董希淼表示。
其一，是使人民銀行分支機構設立與我國行政區劃設置更加匹配，從而加強與省級政府的溝通和協調，暢通貨幣政策傳導和實施。其二，是更好地履行人民銀行宏觀審慎管理職責，推動加強與完善地方金融監管體制，更好地維護地方金融穩定。其三，是發揮省級分行承上啟下的作用，更好地支持地方黨委政府履行屬地風險處置責任。其四，是更好地保障人民銀行依法履職，推動建設現代中央銀行制度，進一步提升人民銀行工作效能。
“省分行制度與現有的國家治理體制邊界高度重疊，可以增強貨幣政策實效性，尤其是有利于增強貨幣政策在宏觀調控中的靶向性、精準性，最大程度提高政府金融管理和治理效能。”任志宏認為。
此次恢復省分行制度，改革的重點難點之一是人事安排。例如，大區分行所在地會設立分行營業管理部，隨著恢復省分行后，營業管理部的職能和人事如何與省分行有效銜接還待確定。
此外，根據《方案》，人民銀行及其分支機構、派出機構均使用行政編制，工作人員納入國家公務員統一規范管理，執行國家公務員工資待遇標準。而此前，人民銀行分支機構工作人員按照“行員制”管理，這也是人民銀行分支機構獨有的一種編制。
不過，“目前上級部門定機構、定職能、定編制的‘三定方案’還未出臺，人事安排、編制問題暫沒有定論，我們也都在等待。”前述工作人員告訴記者。
縣級支行改革成為重點
此次改革完成后，人民銀行將形成“總行—省級分行—市級分行”三層架構，1761家縣（市）支行何去何從？
本輪人民銀行分支機構改革仍在路上。備受外界關注的焦點之一，就是縣（市）支行的去留問題。
《方案》提出，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。根據《中國人民銀行年報2021》，人民銀行縣（市）支行共有1761家。原中國人民銀行廣州分行下轄縣（市）支行154個。
改革后，這些縣級機構將何去何從？
“可能只有極小部分能得到保留，絕大部分將被劃到前不久成立的國家金融監管總局在各地的分支機構，用來充實地方金融監管力量。”一位不愿具名的人士向記者透露。事實上，此前已有媒體報道，全國大約有超1600余個縣（市）支行將被撤銷，但這一消息暫未得到官方證實。
廣東某一縣（市）支行工作人員向南方日報記者表示：“由于‘三定方案’還沒出來，在沒有明確縣級機構的具體處置方式前，我們還是按照原先的模式工作。”
記者了解到，縣級支行改革前，人民銀行施行“總行—分行—省會城市中心支行—地（市）中心支行—縣（市）支行”五級管理制度。改革完成后，人民銀行將形成“總行—省級分行—市級分行”三層架構。
董希淼表示：“分支機構設置更加科學高效，專注履行作為中央銀行的核心職能，更好地在貨幣政策、金融穩定等領域發揮重要作用。”
同樣備受關注的是，《方案》還提到將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責劃入國家金融監督管理總局，這一安排是否已經落地？
根據記者掌握的情況，同樣是由于“三定方案”未出等原因，《方案》中提及的這部分內容暫未在廣東落地。不過有消息稱，相關“三定”方案預計將在年底前落地，此后上述職能將被剝離出人民銀行。
“無論是對金融控股公司日常監管還是金融消費者保護，都不屬于宏觀調控的范圍，相反卻是金融監管合理的對象和內容；改革有助于人民銀行在剝離本不相匹配的職能后，更加專心地做好其本職工作。”植信投資研究院院長、中國首席經濟學家論壇理事長連平表示。
改革前（五級管理制度）
1 中國人民銀行總行
2 分行
9 個大區分行
2 個營業管理部
以原中國人民銀行廣州分行為例，其在廣東、海南、廣西三地履行中央銀行職責，負責轄區內貫徹執行貨幣信貸政策，監督管理金融市場，維護地區金融穩定等工作，下轄縣（市）支行154個
3 省會城市中心支行
4 地（市）中心支行
5 縣（市）支行
今年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》明確提出，撤銷中國人民銀行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行
改革后（三層架構）
1 中國人民銀行總行
2 31省（區、市）分行
5個計劃單列市分行
中國人民銀行各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區分行加掛分行營業管理部牌子
職責劃轉
國家金融監督管理總局
對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責
3 地（市）分行
不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。對邊境或外貿結售匯業務量大的地區，可根據工作需要，采取中國人民銀行地（市）中心支行派出機構方式履行相關管理服務職能
●恢復設立人民銀行省級分行，具有四個方面積極作用：
其一，使人民銀行分支機構設立與我國行政區劃設置更加匹配，從而加強與省級政府的溝通和協調，暢通貨幣政策傳導和實施；其二，更好地履行人民銀行宏觀審慎管理職責；其三，發揮省級分行承上啟下的作用，更好地支持地方黨委政府履行屬地風險處置責任；其四，更好地保障人民銀行依法履職。
●改革開放初期，人民銀行逐步運用利率、存款準備金率、中央銀行貸款等手段來控制信貸和貨幣供給，在制止“信貸膨脹”、“經濟過熱”、促進經濟結構調整的過程中初步培育宏觀調控的能力；另一方面，地方政府往往要求金融部門給予當地較多的傾斜，容易與中央銀行的職能發生沖突，給宏觀調控帶來一定影響。
●設置大區分行有利于排除人情網、關系網對金融監管的干擾，對當時清理農村基金會、打擊地方逃廢債行為、處置地方金融機構風險、處罰金融機構違規責任人等都起到了積極作用。另一方面其與我國行政區劃設置、風險處置屬地化等現實存在沖突。
■分析
重構金融管理格局
優化監管資源配置
從人民銀行分支機構改革不難窺見本輪改革力度之大。
《方案》橫向優化金融管理部門之間的職責劃分，縱向理順中央和地方的金融管理體制。涉及組建國家金融監督管理總局、深化地方金融監管體制改革、完善國有金融資本管理體制、加強金融管理部門工作人員統一規范管理等內容。
“此輪改革意在厘清貨幣政策、宏觀審慎監管、微觀審慎監管以及包括金融消費者保護在內的行為監管關系，建立職能清晰、分工合作、兼顧安全和效率的現代金融監管體系。”中信證券首席經濟學家明明認為。
近3個月內，部分改革已密集落地——5月18日，國家金融監管總局揭牌；7月20日，國家金融監督管理總局部署各省、市派出機構掛牌；8月18日，中國人民銀行各省（自治區、直轄市）分行、計劃單列市分行及地（市）分行掛牌。
至此，中央、地方金融管理體系框架得以重構。
中央層面，原“一行（央行）兩會（銀保監會、證監會）”管理格局變為“一行（人行）一局（金融監管總局）一會（證監會）”。
省級層面，地方金融管理體系中“一行三局”格局內涵也發生了變化。從原先的“一行（人行）三局（銀保監局、證監局、地方金融監管局）”變為“一行（人行）三局（金融監管總局地方分局、證監局、地方金融監管局）”。
以廣東為例，目前已形成中國人民銀行廣東省分行、國家金融監督管理總局廣東監管局、中國證券監督管理委員會廣東監管局、廣東省地方金融監督管理局組成的“一行三局”管理格局。
“改革后的金融監管框架職能清晰，面對風險事件可以及時有效地形成合力，解決交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，逐步建立符合現代金融混業經營創新發展特點的監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線，規范金融機構與投資者之間的交易行為。”明明表示。
